21 Dic

Come noto, la Legge 240/2010 – cosìdetta Legge Gelmini – recante Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario ha introdotto una modifica alla disciplina dello stato giuridico del personale docente prevedendo, nell’articolo 6, un nuovo regime di incompatibilità. Il dettato normativo in questione, pur riconoscendo nella sua ratio di dover intervenire sul precedente e ormai lontano DPR 382/1980 disponendo che “i professori e i  ricercatori a tempo pieno possono altresì svolgere,  previa  autorizzazione  del rettore,  funzioni  didattiche  e   di   ricerca,   nonchè   compiti istituzionali e gestionali senza  vincolo  di  subordinazione  presso enti pubblici  e  privati  senza  scopo  di  lucro,  purché  non  si determinino situazioni di conflitto di interesse con l’università di appartenenza, a condizione comunque che l’attività  non  rappresenti detrimento delle attività didattiche, scientifiche e gestionali loro affidate dall’università di appartenenza”, conclude con un generico rinvio all’art. 13 del DPR del 1980.

                In buona sostanza, il legislatore del 2010 se da una parte sembra aver ampliato la possibilità per i professori e ricercatori a tempo pieno di svolgere liberamente qualsiasi attività di consulenza, dall’altra mantiene un ancoraggio al regime rigido e tassativo previsto nel 1980.

                Per comprendere i termini della questione, è necessario chiedersi quale sia la ratio delle incompatibilità previste per i docenti universitari. Certamente uno dei principali interessi tutelati dalla norma è quello di garantire, primo fra tutti, l’espletamento dell’insegnamento e dunque la mission propria delle Università. Lo spiega bene il Consiglio di Stato (fra tutti, Cons. Stato, Sez. VI, 23.12.2009, n. 6511) che giustifica il collocamento in aspettativa del docente universitario “per la plausibile e ragionevole considerazione della impossibilità del contemporaneo svolgimento, in modo adeguato, dell’attività di docente universitario nei compiti nuovi e complessi derivante dalla riforma dell’ordinamento universitario e dei compiti di notevole impegno connessi ad alcune cariche pubbliche”.

                In tale contesto, però, si inseriscono una serie di aspetti e di “interessi in gioco” che impongono al Legislatore e all’interprete un intervento chiarificatore e di portata esemplificativa. Si osserva:

  1. La potestà regolamentare degli Atenei, espressione massima dell’autonomia delle Università, costituzionalmente garantita dall’art. 33, ha consentito di prevedere nei Regolamenti disciplinanti gli incarichi esterni all’Ateneo per i docenti e i ricercatori, regimi eccezionali alle incompatibilità in particolari fattispecie quali, ad esempio, quella del c.d. amministratore non esecutivo e indipendente di cui all’art. 147-ter, co. 4, del D. Lgs n. 58 del 24 febbraio 1998 (T.U. dell’intermediazione). La ratio dell’esclusione di tale figura dalle incompatibilità troverebbe ragione nelle caratteristiche del consigliere indipendente che non è destinatario di poteri esecutivi bensì unicamente di poteri di controllo, ovvero di sorveglianza dell’integrità, correttezza dei processi decisionali e qualità degli assetti organizzativi.
  2. La circostanza che per le cariche (universitarie, si badi bene) di Rettore, Preside ecc., la norma ( 13, comma 2 del DPR 382/1980) prevede la possibilità di limitare il carico didattico, compiendo una valutazione degli interessi in gioco ex lege ovvero calibrando l’interesse a garantire l’insegnamento didattico con quello teso a assicurare una corretta e piena espletazione delle funzioni istituzionali.
  3. L’art. 13 del DPR 382/1980, inoltre, sembra essere contraddire l’art. 6 della L. 240 laddove prevede che “il professore   ordinario è collocato d’ufficio in aspettativa per la durata della carica, del mandato o dell’ufficio nei seguenti casi:

1) […]; 10) nomina alle cariche di presidente, di amministratore delegato di enti pubblici a carattere nazionale, interregionale o regionale, di enti pubblici economici, di società a partecipazione pubblica, anche a fini di lucro. Restano in ogni caso escluse le cariche comunque direttive di enti a carattere prevalentemente culturale o scientifico e la presidenza, sempre che non remunerata, di case editrici di pubblicazioni a carattere scientifico; […]”

In tale assetto di norme, per alcuni versi in contrasto tra esse, la giurisprudenza sembra concordare verso una valutazione caso per caso. Un esempio fra tutti: il caso delle cariche di presidenza in società a partecipazione pubblica. L’art. 13 del DPR 382 – come si è visto – colloca tale fattispecie, senza alcun dubbio, in uno dei tassativi casi di incompatibilità; l’art. 6 della Legge Gelmini, invece, la escluderebbe laddove si tratti di cariche assunte in enti pubblici o enti privati senza scopo di lucro.

                Sul punto, già il Consiglio di Stato nel 2008 (Sentenza n. 6511/2008) rilevò che la legge di delega n. 28 del 1980 all’art. 4 lettera b) sanciva, per il professore a tempo pieno, l’incompatibilità “con l’esercizio di qualsiasi attività professionale esterna e con l’assunzione di qualsiasi incarico retribuito” e, per il professore a tempo definito, la “compatibilità” con l’esercizio di attività professionale e di consulenza continuativa esterna. In un passaggio della sentenza, inoltre, il giudice precisò che “[…] non si può sostenere che la carica di Presidente di un Consiglio di amministrazione possa ricondursi alla “attività professionale” o ad un’attività di “consulenza continuativa esterna“”. Una sentenza, a ben vedere, che ha cercato di individuare concretamente le fattispecie che rientrerebbero nel regime di incompatibilità.

                Di qui, è evidente come tenendo conto della successiva e più favorevole norma intervenuta in materia (la citata L. n. 240 del 2010) nonchè delle profonde riforme del diritto societario (soprattutto in materia di società a partecipazione pubblica e società in house providing), risulta non così immediato il corretto inquadramento del regime delle incompatibilità.

                Nel caso di un incarico dato ad un professore (ordinario) di presidenza di una società in house providing, dunque, si verrebbe a configurare la fattispecie di cui al comma 10 dell’art. 6 della L. 240/2010 ove si prevede la possibilità per il professore di svolgere “compiti istituzionali e gestionali senza vincolo di subordinazione presso enti pubblici e privati senza scopo di lucro”. Questo perché tale tipo di società non è a scopo di lucro essendo, secondo costante giurisprudenza, equiparata ad un “ufficio interno” dell’amministrazione affidante. Ma il rinvio generico incluso nella norma citata all’articolo 13 del DPR 382 del 1980 porterebbe, invece, a conclusioni opposte, proprio per il riferimento alla “nomina alle cariche di presidente, di amministratore delegato di enti pubblici a carattere nazionale, interregionale o regionale, di enti pubblici economici, di società a partecipazione pubblica, anche a fini di lucro”. Di qui si spiega come mai molti regolamenti di atenei riportano tra le esclusioni dal regime delle incompatibilità la fattispecie – su citata –  dell’amministratore indipendente. Probabilmente l’esigenza di far fronte ad una lacuna normativa legata ad un intervento confuso e poco puntuale, ha lasciato spazio agli atenei per individuare i casi in cui diversi sono gli aspetti da contemperare.

                Capitolo a parte, infine, è l’applicazione del D. Lgs n. 39 del 2013 in materia di Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell’articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190. Normativa ispirata dalla lotta alla corruzione di cui alla L. n. 190 del 2012 e dal principio sempre più pressante della trasparenza. Tale decreto trova applicazione a tutti i soggetti che operano nella e per la Pubblica Amministrazione nonché negli enti da essa partecipati o controllati e che, proprio per le finalità su riportate, si serve di un regime sanzionatorio ad hoc e di un sistema di controllo dedicato. Per tale chiara configurazione, anche i professori universitari (genericamente individuati), quindi, devono sottostare a tale regime ma non in quanto “professori ordinari” (come nel caso, invece, della L. 240/2010) ma in quanto soggetti incaricati presso pubbliche amministrazioni o enti privati in controllo pubblico.

                Non resta, quindi, che auspicare un intervento chiarificatore del legislatore che – nel caso esaminato – impone chiaramente il regime di trasparenza secondo i termini del D. Lgs. 33 e 39 del 2013 ai professori e ricercatori universitari ma, in un’ottica di “processo a monte”, lascia incerto il campo delle incompatibilità in determinate circostanze. Si intuisce come siffatta situazione genera incertezze interpretative di non poco conto soprattutto per l’impatto nella gestione dei “rischi”, di cui alla L. 190 del 2012, connessi al contesto delle Università.

17 dicembre 2015 – Evarita D’Archivio

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